Ik houd me in Cambodja bezig met het versterken van het lokaal bestuur. Om dat te kunnen doen, moet je natuurlijk wel begrijpen hoe het bestuurlijk systeem in elkaar zit. Dat is nog niet zo simpel… hieronder wat ik er tot nu toe van heb begrepen.

Vooruit, we beginnen op internationaal niveau. In Nederland, of Europa, wordt de VN vaak gezien als een ver-van-mijn-bed-show waar heel veel geld in omgaat, maar waarvan de invloed op ons dagelijks leven minimaal is. Eigenlijk het enige moment dat wij echt van de VN horen is als er weer eens een discussie is of de Veiligheidsraad, wel of niet unaniem is in de veroordeling van een conflict en/of de toestemming geeft om militair in te grijpen. In Cambodja is dat compleet anders. De VN hebben ruim twintig jaar geleden het bestuur van het land min of meer overgenomen. Dat is inmiddels niet meer zo, maar de verschillende VN-organisaties zijn nog zwaar betrokken bij wat er gebeurt. UNICEF, UNDP, UN-V, UNFPA, WFP, ze zijn hier allemaal aanwezig en regelmatig kom ik nog een VN-logo tegen bij een organisatie waar ik het bestaan niet van kende. Vaak doen ze nuttig werk, maar de houding van de Cambodjanen naar de VN is gemengd. Dat komt vooral door het gedrag van individuele VN-ers. Om het zacht te zeggen is dat niet altijd even respectvol . Deze week trof ik er één aan in mijn eigen kantoor waarvan ik binnen drie minuten al de neiging had hem er weer uit te gooien. Mijn Cambodjaanse collega’s vonden hem “agressief”. Dat is nou niet echt een goede basis om iets te realiseren.

Onder dat internationale niveau hebben we het regionale, de Association of South East Asian Nations, ASEAN. ASEAN bestaat uit 10 landen en werkt op drie gebieden. Uiteraard het economische, maar ook politiek/veiligheid en sociaal-cultureel. ASEAN heeft nog niet de invloed van de EU in Europa, maar het is wel groeiend. In 2015 zullen de ASEAN-landen verder integreren, wat met name op economisch gebied voelbaar zal zijn, handelsbarrières zullen verdwijnen. Een kans voor Cambodja, maar ook een bedreiging voor de arme boerenbevolking. Hoe competitief zijn hun producten zonder bescherming? Wat betekent goedkope import uit de buurlanden voor de afzet van hun producten (niet dat dat nu niet ook al gebeurt, alleen dan niet legaal en dus waarschijnlijk op minder grote schaal)? Wat betekent het voor het aantrekken van verdere investeringen? Op politiek gebied geldt ook na 2015 nog steeds het principe van “geen inmenging in elkaars interne aangelegenheden”. Zonder dat zou samenwerking in deze regio niet mogelijk zijn.

Op nationaal niveau bestaat de regering uit een premier, 10 vice-premiers (waarvan 6 ook minister zijn) en ministers. Er zijn in totaal niet minder dan 25 ministeries, inclusief een minister voor paleiszaken. Daarnaast bestaan er nog talloze, al dan niet formele, inter-ministeriele organisaties en samenwerkingsverbanden. Het parlement bestaat, zoals vaak, uit twee kamers, waarbij, net als in Nederland, de tweede kamer rechtstreeks gekozen wordt en de senaat indirect. Het nationale niveau is het niveau waarop alle belangrijke besluiten worden genomen, waar de echte macht is geconcentreerd.

Onder het nationale niveau hebben we de Sub-Nationale Autoriteiten (ik verzin de term niet zelf!), verdeeld in drie verschillende bestuurslagen. De Provincies, inclusief de hoofdstad Phnom Penh 25 in totaal, bestaan uit een Raad, een Bestuur en ambtenaren. Geen van allen wordt direct verkozen door de burgers. De ambtenaren worden formeel benoemd door de Raad. Deze Raad wordt niet rechtstreeks gekozen door burgers, maar door de Raadsleden van de Communes (zie hieronder). Het Bestuur wordt niet gekozen of benoemd door de Raad, maar door het nationale Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het meest curieuze daarbij is dat je ambtenaar moet zijn in dienst van het Ministerie om benoemd te kunnen worden tot Bestuurder in de Provincie.

Onder het Provincie-niveau wordt het ingewikkeld met de naamgeving. We hebben Gemeentes, Districten en Khans en daaronder weer Communes en Sangkats. Phnom Penh is onderverdeeld in Khans en de Khans zijn weer onderverdeeld in Sangkats (wij wonen dus in Phnom Penh, Khan Chamkar Monh, Sangkat Boeung Keng Kang 1). De overige provincies zijn onderverdeeld in Gemeentes en Districten. De Gemeentes zijn de grotere agglomeraties, of de provincie-hoofdsteden (waarvan sommige erg klein zijn). Het platteland, het grootste deel van het land, is onderverdeeld in Districten. De Gemeentes zijn dan weer verdeeld in Sangkats. De logica zou dan zeggen dat de Districten zijn onderverdeeld in Communes. Meestal is dat ook zo, maar… soms hebben Districten ook één of meerdere Sangkats. Dat is het geval als er in zo’n gebied sprake is van grote economische activiteit, in de praktijk vaak toerisme.

De Gemeentes en Districten hebben organisatorisch dezelfde structuur als de Provincie, inclusief indirecte verkiezing van de Raad. De Raad van de Communes en Sangkats wordt wél direct gekozen door de bevolking van het betreffende gebied. Deze Raadsleden hebben een drukke baan, want op dit niveau is geen sprake meer van Bestuurders en meestal zijn er slechts één of twee ambtenaren. De Raadsleden worden geacht het meeste werk zelf te doen.

Samengevat ziet het er dan zo uit:

Op nog kleinere schaal, en geen officiële bestuurslaag meer, hebben we dan nog de “dorpen” (soms bestaande uit meerdere heel kleine nederzettingen) met aan het hoofd de dorpsoudste. Deze dorpsoudsten functioneren regelmatig als verbindingsofficier tussen het formele bestuursstelsel en wat er op het niveau van de inwoners gebeurt.

Dit hele stelsel bestaat nog niet zo lang op deze manier, dus iedereen moet er nog aan wennen en begrijpen wie nu waarvoor verantwoordelijk is of zou moeten zijn. De provincies functioneren inmiddels redelijk goed, de Communes hebben al veel ondersteuning ontvangen en beginnen hun rol op te pakken. Vooral de Districten, die de jongste laag zijn en pas bestaan sinds 2009, weten regelmatig niet zo goed wat ze moeten doen. De Districten zijn verantwoordelijk voor de democratische ontwikkeling van hun gebied. Maar ja, dat zijn de Provincies en de Communes ook, dus waar nou het precieze onderscheid zit? In ieder geval worden de districten geacht de Communes te ondersteunen en faciliteren en te coördineren tussen de verschillende Communes op hun grondgebied. Laten we zeggen dat het voor meerdere interpretaties vatbaar blijkt en dat ze naar keuze een meer of minder actieve rol kunnen spelen. Ik heb van beide voorbeelden gezien. De aandacht van alle ontwikkelingspartners zal de komende jaren dus vooral gaan naar de versterking van het functioneren van de Districten en ik ga er nog veel meer van zien!